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司法体制改革背景下基层检察委员会规范化建设之思考
时间:2016-09-14  作者:  新闻来源:  【字号: | |

    [摘 要]司法体制改革背景下,加强检察委员会规范化建设有利于更好地贯彻民主集中制原则,实现科学决策、民主决策、依法决策,确保检察权依法、独立、公正、廉洁、高效行使,最大限度的杜绝冤假错案的发生。本文通过对基层检察委员会委员基本情况的实证分析,从而为加强检察委员会规范化建设提供另一研究视角。

  [关键词]检察委员会 规范化建设 委员情况 实证分析

  一、脉络梳理:检察委员会发展简要历程

  检察委员会组成人员及决策原则的发展,经历了委员担任由外部人员到内部人员、委员非专业化到专业化、会议决策的检察长负责制到民主集中制、责任方式的集体司法责任制到个体司法责任制等诸多方面的发展过程。这种演变,体现了我国的司法体制向遵循司法规律、体现人民利益、符合法治要求三大方向的转变。

  从一个侧面看,我国检察机关检察委员会的发展史也是我国法治建设的发展史:

  第一阶段:1949101日,中央人民政府任命罗荣桓为最高人民检察署检察长,任命罗瑞卿、杨奇清、何香凝等11人为委员,在11名委员中,其中7人是公安系统负责人,3人为政府或群众团体的负责人。在决策模式上,检察委员会议以检察长为主席,意见不一致时,取决于检察长,称为“民主”参考负责制。

  第二阶段:1954915日,第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》。这一时期主要变化:检察委员会人员组成上,全部由检察院的领导人员和内设机构主要干部组成;同时,该组织法取消了“意见不一致时,取决于检察长”的规定,但也没有明确规定实行少数服从多数的民主集中制,因而可以把它称为:不完全的民主集中制。

  第三阶段:197835日,第五届全国人民代表大会第一次会议通过我国第三部宪法,确定重新设置各级人民检察院[1]197971日,《人民检察院组织法》颁布实施,明确规定了“检察委员会实行民主集中制”、“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”2008年修订的《人民检察院检察委员会组织条例》明确了担任检察委员会委员的人员,即“由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。”

  第四阶段:2012年以来,党的十八大、十八届三中、四中、五中全会关于全面依法治国、司法体制改革等相关规定。其中,最高人民检察院在2015年出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定,检察委员会由检察长、副检察长、专职委员和部分资深检察员组成;采取“谁办案谁负责、谁决定谁负责”原则。

  本文以基层检察机关最高业务决策机构人员构成为研究基础,对检察委员会规范化建设做一实证分析。

  二、实证分析:委员构成对检委会规范化建设的影响

    (一)专业学历。根据《人民检察院组织法》和《检察官法》的规定,检察委员会委员由检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。也就是通常所说的“委任制”。这种准入制度的优点是程序简单,便于操作,高效统一。一般情况下,经由检察长提请后,检察委员会委员资格都会获得人大常委会的通过。但,经过人大常委会的任命程序并不是对检察官进行适格性实质审查,而是程序性形式审查。由于目前没有适格性实质审查的统一标准,检察机关难以进行科学量化考核,导致对于检委会委员的提名主要依靠日常表现、工作实绩、思想状况等掌握为标准。调研情况看,在学历专业方面,L市基层院检委会委员第一学历为大学本科的为5.9%,最高学历为研究生的为4.4%,在知名或核心期刊发表人数也仅占7.4%,虽然从专业情况看,基层院检委会委员法律专业达到90.6%,但从法学知识理论水平方面看仍然处于相对薄弱环节。相比之下,市级院检察委员会组成人员无论从学历、专业方面还是理论水平看,都比基层院明显较高。随着司法体制改革的逐步深入以及与检察官办案责任制相适应,对检委会委员的专业与学历必然提出了更高要求,委员的准入标准直接影响到检委会的议事质量和决策能力。

    (二)年龄性别。从基层院检察委员会性别构成来看,男性委员占绝大多数高达87.6%,女性委员仅占12.4%;年龄方面,基层院检委会委员中有62.3%4149岁之间;40岁以下和50岁以上总和占37.7%。从一个侧面可以发现,基层检委会委员构成基本以中青年男性委员为主,女性委员所占比重较少。事实上,性别对于检察委员会决策起到一定的影响,尤其是对涉及妇女儿童、未成年人刑事案件中,女性委员往往能发挥不可替代的作用。

    (三)职业履行。检察委员会就其产生的价值和意义来说,主要是作为一种检察机关办案模式而存在,与独任检察官、主任检察官办案模式一样,只不过是对于重大、疑难、复杂的案件,以及其他重大事项进行决策的一种方式,与当前司法改革下主任检察官制度并不相悖。从L市及基层院检委会委员“检察或审判业务履历情况”来看,不管是市级院还是基层院履职年限15年以上的委员都超过60%。“法律的生命不在于逻辑,在于经验”。丰富的法检履职经验与检察委员会作出决定的正确率成正相关。当然,对于有些委员出现因年龄问题、身体状况等不适宜继续履职的情形时,可以根据具体情况对委员构成进行调整。

  (四)职业保障。职业保障是检察委员会委员前述三个方面的应然结构。检察委员会委员作为一名检察机关最高决策层的成员,其脑力劳动、体力劳动甚至家庭方面必然在履职过程中付出更多,为体现同工同酬和按劳分配的社会主义收入分配原则,可以设立一定的检察委员会委员的特殊职务津贴,并在畅通晋升渠道等方面给予相当待遇。良好的职业保障,能充分体现检察委员会委员的职业尊严、责任感和使命感以及与其承担的义务和责任对等性。另外,权力不得滥用,作为体现检委会委员职业能力和劳动付出的对应,相应的保障是必要的,但不能作为一项单纯为了解决检察官职级待遇途径,而任意提名任命不符合职业要求的人员作为检察委员会委员。

     三:实践应用:以委员规范化促检察委员会规范化的路径选择

    (一)职业准入。检察委员会委员应当具有一定的调查研究能力,从主任检察官中选任学术功底深厚、业务能力突出、研判分析水平较高的骨干精英进入检委会。因为检察委员会设置的初衷,就是讨论决定涉及重大、疑难、复杂案件以及其他重大事项的决策机构,检察委员会委员应当对讨论的案件或事项进行调查研究、分析研判在检察工作中具有全局性的业务工作,总结检察工作经验,发现问题和不足,提出改进措施或立法司法建议。因此,对于检委会委员的选任,应当以具有一定的理论研究能力为基本要件。这样,可以提高办案质量与效率,提高办案的准确率,预防冤假错案。按照当前法律规定,在“委任制”的前提下,将委员的适格实质审查纳入竞争激励机制,作为检委会委员选拔的必经程序。

    (二)履职任期。为充分发挥检察委员会内部的“鲶鱼效应”,应打破委员的“终身制”。一方面,应根据现行的《人民检察院组织法》、《检察官法》中,检察长的任期为五年,连任不能超过两届的规定,检察委员会委员到届后也应当重新任命,对于不符合履职条件的也应当及时调整更换。

    (三)任职考核。长期以来,由于缺乏对检察委员会委员履职的量化考核机制,导致个别委员可能出现不认真履行法律赋予的职责的情况,如会前不仔细研究思考,会中表决敷衍了事,会后不认真总结。委员的工作实绩看不出质量的差别,分不出称职与否,委员缺乏内在的积极性和责任感。因此,建议对委员进行年度履职系统考评,考评的内容包括参加会议数、意见正确率、学习培训情况等,考评结果作为委员是否连任、晋升、评先的重要依据。

    (四)办案责任。根据相关规定[2]首先,承办检察官对案件的事实、证据或情节负责,检察委员会委员对作出的法律决定负责。其次,由于检察委员会在审议案件时,实行少数服从多数的原则,各委员发言都记录在卷,一般情况下多数委员对作出的决定负责。又因为《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定,检察长(副检察长)除承担监督管理的司法责任外,对在职权范围内作出的有关办案事项决定承担完全责任。因此,对于检察长与检察委员会多数意见一致,并作出决定,则该检察长担负主要办案责任,其他委员根据具体情况分别承担。最后,由于法律规定检察长有权在不同意多数委员意见的情况下,对案件可以提请上一级人民检察院决定。因此,若案件处理决定最终由上级人民检察院作出决定,则相关办案责任也应当由作出决定的机构承担。

    (五)职业伦理对于检察委员会委员来说,如果缺乏“善”的职业伦理道德,即使论委员的水平再高、制度设计再好,也都无济于事。对于司法的伦理职业道德,在古代以“酌理”、“揆情”、“度时事”为要求,在当代,检察人员要以“坚定理想信念、执法为民、捍卫法治、坚持公平公正、清廉如水”为基本要求。曹建明检察长强调,“检察人员必须具有高于一般人、高于普通公务员标准的职业良知,自觉用职业良知约束自己,转化和凝聚成践行执法为民的正能量。”因此,应当加强委员履职的日常监督、引入外部评价、强化职业伦理道德培训与考核,确保对检察委员会委员具有较高职业伦理道德水平。  

 

  


 

  

[1]  197971,第五届全国人民代表大会二次会议通过了新的《人民检察院组织法》明确规定了“检察委员会实行民主集中制”、“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”2008年修订的《人民检察院检察委员会组织条例》明确了担任检察委员会委员的人员,即“由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。”另外,还规定在讨论有关问题时,可以邀请本院或者下级检察院相关人员列席会议

  

[2] 根据最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定,检察官向检察委员会汇报案件时,故意隐瞒、歪曲事实,遗漏重要事实、证据或情节,导致检察委员会作出错误决定的,由检察官承担责任;检察委员会委员根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。

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